لینکهای قابل دسترسی

سه شنبه ۲ آبان ۱۳۹۶ ایران ۱۱:۳۳

ارزیابی «رند» از نقش کنگره آمریکا در انجام توافق هسته‌ای با ایران


نشست قانونگذاران آمریکا در بررسی تعهد ایران به توافق موقت اتمی ژنو، به ریاست اد رویس، ژوئن ۲۰۱۴

مؤسسه «رند» نهادی غیرانتفاعی است که می‌کوشد از طریق ارائه پژوهش و تحلیل جدی و عمیق، به ارتقای سیاست گذاری و تصمیم‌گیری به دولتمردان آمریکا کمک کند. این مؤسسه در مجموعه‌ای با عنوان «پرسپکتیو» (چشم انداز) به بررسی و تحقیق کارشناسانه در مورد مهم‌ترین مسائل روز می‌پردازد.

«روزهای پس از توافق اتمی با ایران» موضوعی است که جنبه‌های گوناگون آن توسط کارشناسان مختلف اندیشکده رند مورد بررسی و تحلیل قرار گرفته است. «واکنش‌های منطقه‌ای به توافق نهایی هسته‌ای با ایران»، «تداوم و تغییر در سیاست خارجی ایران»، «سیاست‌های خوف و رجای آمریکا»، «منع گسترش سلاح هسته‌ای از طریق هسته‌ای»، از جمله عنوان‌های برخی از تحقیقات و مقاله‌های این کارشناسان است تا روشن کند «روزهای پس از توافق» نهایی اتمی میان ایران و کشورهای عضو گروه ۱+۵، به نظر بسیاری از بازیگران و از دیدگاه‌های مختلف، چگونه خواهد بود.

«نقش کنگره آمریکا در انجام توافق هسته‌ای» میان ایران و گروه ۵+۱ یکی از این مقاله‌های تحقیقی است که لاری هانوئر کارشناس مسائل ایران و تحلیلگر سیاسی ارشد مؤسسه رند در امور بین المللی آن را نوشته است.

لاری هانوئر با تاکید بر این که بنا بر قوانین آمریکا، رئیس جمهوری در لغو یا تخفیف تحریم‌ها – که بخشی از توافق جامع اتمی با ایران است – اختیارات گسترده‌ای دارد، می‌نویسد، با این همه کنگره امریکا نیز می‌تواند به نوبه خود اقداماتی در جهت تسهیل، یا تعویق و یا حتی مسدود کردن تلاش‌های قوه مجریه در مورد تحریم‌های ایران انجام دهد.

لاری هانوئر در این تحقیق جامع، گزینه‌های کنگره را در شکل دادن به توافق هسته‌ای با ایران بررسی می‌کند و احتمال عملی بودن و تاثیر هر یک را به نوبه خود ارزیابی می‌کند.

این مقاله در آغاز به راه‌های ایجاد تغییر در رژیم تحریم‌های ایران می پردازد، که عبارتند از: تصویب کنگره، اختیارات رئیس جمهوری و تغییرات در سیاست قوه مجریه. و سپس راه‌هایی را که کنگره می‌تواند بر توافق هسته‌ای با ایران تاثیر بگذارد، بررسی می‌کند .

به عقیده لاری هانوئر، برخلاف این عقیده که برای تخفیف یا لغو تحریم‌های ایران تصویب کنگره لازم است، قوه مجریه، چه برای لغو تحریم‌هایی که از طریق اختیارات اجرایی اعمال شده و چه برای لغو یا تعلیق تحریم‌هایی که کنگره وضع کرده، اختیارات بسیار گسترده‌ای دارد. به علاوه، کاخ سفید با استفاده از حق وتوی ریاست جمهوری می‌تواند از اعمال تحریم‌های جدید یا تشدید تحریم‌های موجود، بویژه تحریم‌هایی که در طرح قانونی تحریم‌های ایران منظور شده و تا سال ۲۰۱۶ منقضی می‌شود، جلوگیری کند.

با این حال این امر به آن معنی نیست که کنگره در شکل گیری توافق هسته‌ای نقشی ندارد. در واقع کنگره می‌تواند دست به اقداماتی بزند که راه رسیدن به توافق هسته‌ای را هموار، یا آن را مسدود کند. لاری هانوئر این اقدامات کنگره را به چهار دسته تقسیم می‌کند.

حذف یا سبک کردن تحریم‌ها با وضع قانون؛ که به ایران (و شرکت‌هایی که خواستار تجارت با ایران هستند) پیام می‌دهد که از توافق حمایت می‌کند.
ابراز نظر در مورد توافق؛ که می تواند مثبت، خنثی یا منفی باشد. این ابراز نظر می‌تواند از طریق قطعنامه‌هایی که لازم الاجرا نیستند و نیز اعلام انتظارات کنگره از محتوای توافق و روش انجام آن عملی شود.
تعیین کردن شرط یا شروط برای زمانی که ایران در آینده از تن دادن به تعهداتی که در توافق برعهده گرفته است، شانه خالی کند. مانند بازگرداندن تحریم‌ها به جای اول، یا پیش بینی استفاده از نیروی نظامی .

مانع تراشی بر سر راه انجام توافق از طریق محدود کردن قوه مجریه در استفاده از اختیاراتش برای برداشتن تحریم‌ها، مسدود کردن بودجه لازم برای اجرای توافق، یا درخواست از رئیس جمهوری برای آن که توافق را به دلیل احتمال مخالفت کنگره رها کند.

هریک از این اقدامات (حتی گذراندن قطعنامه‌هایی که لازم الاجرا نیستند) نیاز به عملیات پیش بینانه و پیش‌گیرانه دارد که در حال حاضر و با وجود محیط سخت سیاست زده واشنگتن کاری دشوار به نظر می‌رسد. با این حال، مخالفت با برنامه اتمی ایران به نوعی اتحاد میان اعضای کنگره در دو انتهای طیف سیاسی آن دامن زده که می‌تواند برای تصویب قوانینی که از توافق جلوگیری کنند و یا آن را به تعویق بیاندازند، رای کافی به دست آورد. (این که این قوانین تا چه حد می‌تواند با وجود اختیار وتوی رئیس جمهوری به قانون تبدیل شود روشن نیست، اما وضع چنین قوانینی ممکن است.)

با توجه به این که تعداد کافی از قانون‌گذاران کنگره تردید دارند که ایران به تعهدهای خود در توافق پایبند باشد، احتمال آن که کنگره قوانینی در جهت لغو تحریم‌ها وضع کند، وجود ندارد.

اگر کنگره بخواهد فعالانه با توافق اتمی مخالفت کند، می‌تواند قوانینی وضع کند که انجام توافق را به عقب اندازد، یا تحریم‌های تنبیهی جدید وضع کند، یا حتی توافق را یکجا رد کند.

اما از آنجا که دستیابی به توافق نهایی نخستین اولویت کاخ سفید به شمار می‌رود، لازم است که این قوانین در برابر وتوی رئیس جمهوری مقاوم باشند، یعنی هم در سنا و هم در مجلس نمایندگان بیش از دو سوم آرا را به دست آورند؛ و این امری است که دستیابی به آن بسیار دور و دشوار به نظر می‌رسد.

بنا براین، با آن که توافق اتمی با ایران موضوع بحث‌های دامنه‌ دار و جدی در کنگره است، اما در نهایت احتمال نمی‌رود که کنگره به عنوان یک نهاد حکومتی، دست به اقدامی بزند که به تحقق توافق هسته‌ای آسیبی مستقیم برساند. اعضای اصلی کنگره، مانند رهبران سنا و مجلس نمایندگان، و رؤسای کمیسیون‌های مربوطه، می‌توانند از طریق مشورت‌های رسمی و غیررسمی، قدرت شکل دادن به نحوه انجام توافق اتمی را داشته باشند، اما تاثیر این اقدامات بر برداشتن تحریم‌ها امری حاشیه‌ای خواهد بود.

حتی اگر کنگره موفق شود قوانینی مقاوم در برابر وتوی رئیس جمهوری تصویب کند، با این کار این پیام را می‌رساند که در سیاست آمریکا در قبال ایران، مجازات تحریم‌های اقتصادی هدف است، و نه وسیله‌ای برای دستیابی به ایران غیراتمی.

نتیجه چنین رأیی آن است که ایران توافق را رها می‌کند و کار غنی سازی با درصد بالا را آغاز می‌کند. متحدان اروپایی نیز، دلسرد از ناتوانی آمریکا در دادن پاسخ «آری»، به رابطه دیپلماتیک خود با تهران ادامه خواهند داد و در نهایت، کار به برداشتن تحریم‌های اتحادیه اروپا خواهد رسید. و در صورتی که ایالات متحد آمریکا شرکت‌های اروپایی را مجازات کند، اروپایی‌ها نیز برای نهادها و مؤسسه‌های آمریکایی تدابیر تنبیهی قائل خواهند شد.

همان گونه که جف فلیک، سناتور جمهوریخواه از ایالت آریزونا در جلسه روابط خارجی سنا مطرح کرد: «متحدان (آمریکا) یا از توافق خارج می‌شوند، یا بدون ما پیش خواهند رفت.»

نتیجه آن خواهد شد که با آغاز از سرگیری غنی سازی اورانیوم در ایران، با تضعیف نظام تحریم‌های بین المللی، و با بی اعتبار شدن گفت و گوهای دیپلماتیک، گزینه نظامی برای پایان دادن به برنامه اتمی ایران بیش از پیش به تنها گزینه موجود تبدیل شود. وجود چنین نتایج بالقوه است که می‌تواند مانند مانعی در برابر تمایل کنگره به لغو راه حل‌های دیپلماتیک برای برنامه هسته‌ای ایران، و جلوگیری از کاهش بار تحریم‌ها توسط دولت، عمل کند.

نهایت این که، احتمال نمی‌رود کنگره به صورت قانونی تحریم‌ها را لغو کند، زیرا به ایران اعتماد ندارد؛ همچنین احتمال جلوگیری از توافقی که از طریق مذاکره به دست آید نیز، به دلیل نتایج وخیمی که در پی دارد، وجود ندارد. بنابراین، عملی ترین و شدنی ترین اقدام کنگره در طیف اقدامات آن در محلی بین تسهیل یا مسدود کردن توافق نهایی خواهد بود. (تصویر زیر)

طیف گزینه‌هایی که درمورد توافق اتمی با ایران در برابر کنگره قرار دارد از موافقت کامل تا مخالفت کامل را دربر می گیرد و از چهار بخش تشکیل می‌شود که از موافقت کنگره تا مخالفت کامل آن با توافق، را نشان می‌دهد.

الف: موافقت کامل ؛ شامل:۱-برداشتن تحریم‌ها با تصویب قانون ۲-حمایت از تلاش‌های قوه مجریه برای رسیدن به توافق ۳- عدم اقدام قانونی.

ب: به تعویق انداختن توافق؛ (طیف میانی) شامل: ۴- محدود کردن اختیارات کاخ سفید در تخفیف یا لغو تحریم‌ها ۵- بازگرداندن تحریم‌های به تعلیق درآمده از طریق تصویب قانونی ۶-وضع تحریم‌های تازه.

ج: مسدود کردن توافق شامل: ۷-مسدود کردن بودجه برای اجرای توافق ۸-لزوم کسب موافقت/مخالفت کنگره

د: اختیار دادن برای استفاده از نیروی نظامی(جنگ)

به احتمال بسیار زیاد گزینه کنگره در یکی از سه دامنه وسیعی است که در میانه طیف بالا قرار دارد.

کنگره آمریکا، خواه به دلیل بن بست در توافق‌های حزبی، و خواه به دلیل ناتوانی از تصویب قانون فراتر از وتو، یا شاید برای آن که می‌خواهد مسئله جنجالی امنیت ملی را در سال ۲۰۱۶ که سال رقابت‌های انتخابات ریاست جمهوری است، زنده نگاه دارد، به هیچ اقدام قانونی که قوه مجریه را به انجام توافقی بی مانع و بی دردسر قادر سازد، دست نخواهد زد (گزینه ۳).

کنگره قانونی به تصویب می رساند که تحریم های لغو شده از طریق اختیارات ریاست جمهوری را به جای خود بازگرداند، و یا آن که تحریم‌های موجود را سخت‌گیرانه‌تر می‌کند (گزینه ۵).

اگر ایران نتواند پایبندی به توافق را به نحوی اثبات پذیر ثابت کند، هریک از این اقدامات احتمالا می تواند به تحمیل تحریم‌های تازه یا تقویت تحریم‌های موجود بیانجامد (گزینه ۶).

پیش بینی بازگشت پذیری مشروط تحریم‌ها از طریق تصویب قانونی، می‌تواند هم احتمال آن را که ایران به تعهدهایش پاییندی نشان دهد و هم شانس اجرای موفقیت آمیز و بلندمدت توافق هسته‌ای را بالا ببرد. همچنین به شریکان اروپایی نشان خواهد داد که خواست آمریکا آن است که تنها در صورتی که ایران به توافق پایبند نماند، به بازسازی تحریم‌های تنبیهی دست زند، و درنتیجه تقصیر از سرگیری احتمالی تحریم‌ها به گردن تهران می‌افتد.

قوه مجریه نیز به این تدبیر نگاه مثبت خواهد داشت، زیرا این تصمیم تنها درصورتی به عمل درخواهد آمد که ایران به تعهدات خود پایبندی نشان ندهد.

احتمال نمی‌رود که کنگره گزینه میانی دیگر این طیف را انتخاب کند. یعنی به وضع قانون برای محدود کردن اختیارات کاخ سفید در زمینه تحریم ها دست زند (گزینه ۴).

این امر از قدرت قوه مجریه برای تخفیف تحریم ها، که بخشی از توافق با ایران است، می‌کاهد، اما آن را از انجام این کار باز نمی‌دارد. بنابراین تاثیر چنین اقداماتی بر کل روند انجام یافتن توافق بسیار ناچیز خواهد بود و در نتیجه نه تنها برای قانون‌گذارانی که با تخفیف تحریم‌ها مخالف هستند جذابیتی ندارد، بلکه به مذاق کسانی هم که موافق توافقی برمبنای مذاکرات هستند، سازگار نخواهد بود.

به علاوه، مقام‌های قوه مجریه و مقننه هر دو (و حتی شاید در قوه قضائیه) با قانونی که اختیار رئیس جمهوری را از بین ببرد یا آن را کاهش دهد مخالفت خواهند کرد، زیرا این محدودیت‌ها کار رسیدن به هرگونه راه حل دیپلماتیک درمورد مسئله اتمی ایران را دشوار خواهد کرد.

آنچه از کنگره انتظار می‌رود آن است که سخت‌کوشانه و از طریق اعمال نظارت دقیق و کاربرد اهرم فشار بر قوه مجریه در موضوع‌های مهم اما غیرمرتبط با توافق، به اقدامات کاخ سفید در نهایی کردن توافق شکل و جهت دهد. سناتورهای مخالف مفاد توافق می‌توانند تهدید کنند که در صورتی که کاخ سفید در محتوای توافق امتیازهایی ندهد، برنامه‌های دیگر رئیس جمهوری در سنا را مسدود یا منقبض خواهند کرد. مانند ندادن رای اعتماد به گزینه‌های رئیس جمهور، یا مسدود کردن وضع قانون برای اولویت‌های دیگر رئیس جمهوری.

در صورتی که توافق با ایران بالاترین اولویت رئیس جمهوری باشد، وی می‌تواند در برابر چنین فشارهایی مقاومت کند، اما از طرفی هم می‌تواند در مورد رسیدن به توافق با ایران تن به مصالحه دهد. اما مصالحه در صورتی امکان پذیر است که بتواند: ۱-برای ایران انگیزه کافی برای آن که به محدودیت های برنامه اتمی اش تن دهد، فراهم آورد، و ۲-بتواند برنامه های دیگرش را در کنگره پیش ببرد.

با آن که قوه مجریه می‌تواند با استفاده از اختیارات رئیس جمهوری طیف وسیعی از تحریم‌های ایران را لغو کند یا کاهش دهد، اما رئیس جمهوری بعدی می‌تواند آنها را به جای اول باز گرداند و یا حتی توافق را رها کند؛ که تا آن زمان بیش از دوسال نمانده است.

موافقت کنگره با تخفیف تحریم‌ها، یا دست کم ارسال نشانه‌های متقن از سوی کنگره که توافق را برهم نخواهد زد، روشن می‌کند که ایالات متحده خواستار کاهش و برداشتن تحریم‌ها به صورتی مداوم و بلندمدت است و در ازای آن ایران تغییرات اساسی تری در برنامه اتمی خود خواهد داد. اگر ایران نشان دهد که شریکی غیرقابل اعتماد است، تحریم‌های لغو شده توسط رئیس جمهوری به راحتی به جای اول باز می‌گردند.

با این حال، به مرور زمان، و از آنجا که هم ایران و هم واشنگتن به یکدیگر قول پایبندی به تعهدهایشان می‌دهند، قوه مجریه می‌تواند برای نهادینه کردن این توافق، در پی قانونی کردن آن برآید.

اگر کنگره بگذارد قوه مجریه به اختیار خود تحریم‌ها را در مدت یک یا دوسال بردارد، و اگر ایران صادقانه به توافق پایبندی نشان دهد، می‌توان دورنمای خوبی برای لغو قانونی تحریم‌ها نیز در نظر آورد.

XS
SM
MD
LG